Liminar concedida pela 9ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo reconhece a plausibilidade jurídica da exclusão dos novos tributos da base de cálculo do ISS e inaugura uma importante discussão sobre os limites da tributação durante o período de transição.

De fato, a implementação da Reforma Tributária começa a produzir questões jurídicas que vão muito além da substituição dos atuais tributos sobre o consumo. Uma delas diz respeito à possibilidade de inclusão dos valores correspondentes ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) na base de cálculo do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS).

O tema ganhou especial relevância com a decisão proferida em 3 de novembro de 2026, pela 9ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo, no Mandado de Segurança nº 1161497-36.2026.8.26.0053, impetrado por ROIT INNOVATION DESENVOLVIMENTO S/A contra autoridades da Secretaria Municipal da Fazenda de São Paulo.

A decisão concedeu medida liminar para assegurar à impetrante o direito de apurar e recolher o ISS sem incluir os valores correspondentes ao IBS e à CBS em sua base de cálculo, a partir de 1º de janeiro de 2027 e enquanto perdurar a coexistência dos regimes tributários instituída pela Reforma Tributária.

Mais do que o resultado favorável à contribuinte, merece atenção a fundamentação adotada pela magistrada, especialmente porque a questão foi examinada após manifestação do Município de São Paulo, que apresentou argumentos contrários à pretensão.

A controvérsia, portanto, coloca em discussão um aspecto fundamental da Reforma Tributária: a possibilidade de utilizar a interpretação administrativa para ampliar a base de cálculo de um tributo que continuará sendo exigido durante o período de transição.

A controvérsia: o IBS e a CBS integram o preço do serviço?

A questão tem origem na interpretação do artigo 7º da Lei Complementar nº 116/2003, segundo o qual a base de cálculo do ISS é o preço do serviço.

Com o início da implementação do novo sistema tributário, surgiu o entendimento de que os valores correspondentes ao IBS e à CBS deveriam integrar o preço do serviço e, consequentemente, compor a base de cálculo do imposto municipal.

O Município de São Paulo sustentou essa posição no processo, defendendo que o preço total do serviço não poderia sofrer deduções de tributos sem autorização expressa em lei complementar nacional.

Argumentou, ainda, que a Reforma Tributária estabeleceu hipóteses específicas de exclusão de determinados tributos das bases de cálculo dos impostos coexistentes, mas não contemplou expressamente a exclusão do IBS e da CBS da base do ISS.

A discussão não é meramente contábil. O que se pretende definir é se valores que possuem destinação tributária própria podem ser considerados parte da contraprestação econômica recebida pelo prestador de serviços para fins de incidência do ISS.

A sistemática do IBS e da CBS apresenta uma característica relevante: os tributos são calculados por fora, com destaque dos respectivos valores, além de mecanismos próprios de arrecadação e segregação financeira.

Essa estrutura permite sustentar que os valores correspondentes aos novos tributos não se confundem necessariamente com a remuneração do prestador de serviços.

A distinção é importante porque o preço do serviço deve refletir a contraprestação econômica da atividade desenvolvida, não sendo possível presumir que todo valor relacionado à operação represente receita própria ou remuneração do prestador.

É justamente essa diferenciação que fundamenta a discussão sobre a legitimidade da inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS.

A legalidade tributária como limite à ampliação da base de cálculo

Um dos aspectos mais relevantes da decisão está no reconhecimento da importância do princípio da legalidade tributária para a solução da controvérsia.

A magistrada destacou expressamente os artigos 150, inciso I, da Constituição Federal, e 97, inciso IV, do Código Tributário Nacional, que estabelecem a reserva legal para a definição da base de cálculo dos tributos.

O ponto central é que a Administração Tributária não pode ampliar a base de cálculo por meio de interpretação administrativa que ultrapasse os limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico.

É necessário, portanto, identificar se existe fundamento legal para considerar os valores de IBS e CBS como integrantes do preço do serviço, especialmente diante da nova conformação constitucional e legal desses tributos.

A discussão não se resolve simplesmente pela afirmação de que o artigo 7º da Lei Complementar nº 116/2003 estabelece o preço do serviço como base de cálculo do ISS.

É preciso determinar o conteúdo jurídico dessa expressão diante de uma nova estrutura de tributação sobre o consumo, na qual os tributos incidentes sobre as operações passam a possuir sistemática própria de cálculo e arrecadação.

A ausência de previsão específica para a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS foi expressamente considerada na decisão como elemento relevante para a análise da plausibilidade da tese.

Isso não significa que a inexistência de uma regra expressa de inclusão resolva, isoladamente, a controvérsia. O debate está justamente em definir se a expressão preço do serviço, constante da legislação nacional do ISS, comporta a inclusão de valores que possuem natureza e destinação tributárias próprias.

O que não se admite é que essa definição seja realizada exclusivamente por orientação administrativa, sem o necessário fundamento jurídico.

A distinção entre preço do serviço e receita tributária: a contribuição do Tema 118 do STF

Outro fundamento relevante da decisão foi a utilização do recente julgamento do Tema 118 da repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, ocorrido em 21 de outubro de 2026.

Na ocasião, o STF firmou entendimento de que o valor correspondente ao ISS não integra a base de cálculo das contribuições sociais referentes ao PIS e à COFINS, por representar ingresso financeiro que transita pelo patrimônio e pela contabilidade do contribuinte sem caráter de definitividade.

Embora o Tema 118 não examine diretamente a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS, sua fundamentação oferece importante referência interpretativa.

A decisão reconhece expressamente essa distinção. O conceito constitucional de receita ou faturamento não se confunde necessariamente com o conceito de preço do serviço, que constitui a base de cálculo do imposto municipal.

Essa ressalva é importante para evitar uma aplicação automática de precedentes construídos em contextos tributários distintos.

O que se extrai do julgamento do STF, entretanto, é a reafirmação da necessidade de distinguir os valores que representam riqueza própria do contribuinte daqueles que apenas transitam por seu patrimônio com destinação tributária específica.

Essa premissa é particularmente relevante quando se examina a estrutura do IBS e da CBS, cujos valores são destacados e submetidos a mecanismos próprios de arrecadação.

A decisão judicial utiliza, assim, o Tema 118 como vetor interpretativo, e não como fundamento vinculante capaz de solucionar diretamente a controvérsia.

Essa abordagem permite construir uma argumentação jurídica que considera a evolução da jurisprudência constitucional sem desconsiderar as particularidades da legislação do ISS.

O enfrentamento dos argumentos do Município e a inexistência de solução automática

A relevância da liminar também está no enfrentamento dos argumentos apresentados pelo Município de São Paulo.

Em sua manifestação, a municipalidade invocou a jurisprudência do STF nas ADPFs nº 189 e 190, que reconhece a reserva de lei complementar nacional para a definição da base de cálculo do ISS e repele exclusões não previstas na legislação nacional.

Sustentou, ainda, que o cálculo por fora e o mecanismo de split payment são técnicas próprias de incidência e arrecadação, não sendo suficientes para afastar a inclusão dos novos tributos na base de cálculo do imposto municipal.

Também argumentou que o Tema 69 do STF, relativo à exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da COFINS, não seria aplicável à controvérsia.

A magistrada não ignorou esses argumentos. Ao contrário, reconheceu que existem fundamentos relevantes em ambas as direções e que a questão exige análise cuidadosa.

Destacou, inclusive, que a nova conformação constitucional e legal do IBS e da CBS impede a transposição automática da jurisprudência formada em relação aos tributos submetidos ao regime anterior.

Esse aspecto merece atenção.

A Reforma Tributária não representa apenas uma alteração de alíquotas ou uma substituição de tributos. Ela estabelece uma nova estrutura de tributação sobre o consumo, com características próprias de incidência, apuração e arrecadação.

Por essa razão, a interpretação das regras dos tributos que permanecerão em vigor durante a transição deverá considerar as particularidades do novo sistema.

A decisão também mencionou sentença proferida no Mandado de Segurança nº 1138866-98.2026.8.26.0053, que afastou a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS.

Embora se trate de tributo diverso e de decisão sem eficácia vinculante, a magistrada considerou esse precedente uma referência persuasiva para o exame da plausibilidade jurídica da tese.

Portanto, a liminar não parte de uma suposta solução já consolidada pelos tribunais, mas reconhece que os fundamentos apresentados pela contribuinte são juridicamente relevantes e merecem proteção jurisdicional.

Os efeitos da decisão e a segurança jurídica no período de transição

No dispositivo, a magistrada assegurou à impetrante o direito de apurar e recolher o ISS devido ao Município de São Paulo sem a inclusão dos montantes correspondentes ao IBS e à CBS em sua base de cálculo, a partir de 1º de janeiro de 2027.

A ordem também determinou que as autoridades impetradas se abstenham de promover autuações, lavrar autos de infração, constituir créditos de ofício, impor penalidades, inscrever débitos em dívida ativa ou no CADIN e impedir a expedição de certidões de regularidade fiscal, quando essas medidas tiverem como fundamento exclusivo a não inclusão dos novos tributos na base do ISS.

A proteção foi concedida enquanto perdurar a coexistência entre os regimes tributários disciplinada pela Emenda Constitucional nº 132/2023.

É importante observar que a decisão possui eficácia restrita à impetrante, não beneficiando automaticamente os demais prestadores de serviços.

Ainda assim, representa um relevante precedente persuasivo para a discussão que deverá se desenvolver durante a implementação da Reforma Tributária.

A controvérsia tem repercussões econômicas concretas. A inclusão dos novos tributos na base de cálculo do ISS poderá elevar o custo tributário das empresas prestadoras de serviços, com reflexos na formação dos preços, na rentabilidade e na revisão dos contratos.

Além disso, a coexistência dos sistemas exigirá das empresas adaptações de faturamento, apuração e recolhimento, tornando especialmente importante a definição prévia dos critérios que deverão ser observados.

Nesse contexto, a segurança jurídica não pode ser tratada como questão secundária. Os contribuintes precisam conhecer antecipadamente os parâmetros legais que orientarão a apuração dos tributos, sem ficar sujeitos a ampliações de base de cálculo decorrentes de interpretações administrativas controvertidas.

Considerações finais

A Reforma Tributária inaugura um novo modelo de tributação sobre o consumo, mas sua implementação não pode resultar na ampliação das bases de cálculo dos tributos remanescentes por simples interpretação administrativa.

A discussão sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS demonstra que a transição entre os sistemas exige uma interpretação juridicamente coerente das novas regras constitucionais e legais.

A liminar concedida pela 9ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo reconhece a plausibilidade da tese de que os valores correspondentes aos novos tributos não se confundem necessariamente com a contraprestação econômica própria da prestação de serviços.

Ao considerar a sistemática específica do IBS e da CBS, o princípio da legalidade tributária e a orientação do STF no Tema 118, a decisão oferece importantes elementos para o desenvolvimento dessa discussão.

Não se trata de afirmar que a questão esteja definitivamente resolvida. A própria magistrada ressalvou a necessidade de exame mais aprofundado por ocasião da sentença.

O que se reconhece, neste momento, é que a pretensão possui fundamento jurídico relevante e que a Administração Tributária não pode simplesmente presumir que os novos tributos integrem o preço do serviço sem enfrentar as particularidades do regime jurídico instituído pela Reforma Tributária.

O período de transição já apresenta desafios suficientes para os contribuintes. Não é juridicamente aceitável que a implementação de um novo sistema tributário seja acompanhada de interpretações que, sem adequada fundamentação legal, possam produzir novas sobreposições de incidência.

A simplificação tributária exige coerência normativa, respeito à legalidade e segurança jurídica. E é justamente sob essas premissas que deverá ser examinada a controvérsia sobre a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS.

 

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